矿业权的进一步放开成为解决体制障碍的核心问题。
2014年11月19日,国务院办公厅公开发布《能源发展战略行动计划(2014~2020年)》,提出在非常规天然气领域,重点突破页岩气和煤层气开发,到2020年力争页岩气产量超过300亿立方米,煤层气产量达到300亿立方米。与此同时,积极推进天然气水合物资源勘查与评价,积极推进试采工程。
国家能源局相关部门负责人表示,上述页岩气和煤层气的规划目标是依据目前政策和市场环境制定的。如果改革推进力度大,产量还会在这一基础上有所提高。
截至2013年年底,中国的页岩气总产量为2亿立方米。业内预计,2014年产量可超过15亿立方米。
目前,中国只有中石化的四川涪陵页岩气田实现了商业化生产,被认为是中国最有价值的页岩气田。中石化预计,该气田产量在2017年可达到100亿立方米。
国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟告诉《财经国家周刊》记者,2020年页岩气产量超过300亿立方米的目标,实际上就是中石油和中石化两家石油公司上报的“十三五”末期的页岩气产量的总和。
张大伟表示,阻碍页岩气发展最主要的是体制问题。之前,国家虽然对页岩气区块进行了两轮公开招标,但核心优质区块仍由中石油和中石化两巨头占据。
由于常规油气开采成本较低,“两桶油”只在几个“点”上进行了页岩气的开采,并没有大规模作业,而其他企业想进入页岩气领域,只能选择其他区块。
矿业权的进一步放开将成为解决体制障碍的核心问题。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所参与了国家能源局“十三五”及中长期页岩气开发问题研究,该所研究员郭焦锋对《财经国家周刊》记者表示,页岩气作为非常规天然气,其发展的确受到矿业权制度的制约。
国家应通过扩大天然气矿业权招标试点范围,减少对探矿权的直接授予,完善矿业权管理制度,并应建立矿业权退出机制,对拥有矿业权但在规定期限内达不到投入或产出要求的,要强制退出。
受访专家表示,矿业权制度改革要分几步走,最核心的是要确权,进一步修订《矿产资源法》,理顺矿业权中的财产关系。另外,还要形成一套矿业权市场化的机制,即建立合法公平公正的矿业权一级市场和二级市场,建立油气资源资料信息公开透明、可交易的信息平台,建立有效监管机制。
郭焦锋表示,“十三五”末期,很难全部完成上述矿业权的制度改革,这需要一个长期的过程。其所在课题组建议,国家可在四川和新疆建立天然气市场化改革试验区,让这两个区域的矿业权首先放开,并建立上、中、下游的同步改革试验。
同样受到矿业权制约的还有包括煤层气在内的诸多非常规能源。国家能源局上述人士表示,中国煤层气蕴藏丰富,但是多年来一直都存在开采不足,屡屡达不到规划目标的问题,关键也看“十三五”期间矿业权改革能否有所突破。