2022年4月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过了《中华人民共和国期货和衍生品法》（下称期货和衍生品法），并于2022年8月1日起实施。该法明确了期货市场的功能定位，赋予期货公司服务实体经济、服务煤炭储备能力建设等方面新的发展空间和新的业务模式。

A 对期货市场功能定位的再认识

期货市场的主要功能就是发现价格与管理风险，风险管理是期货市场的核心功能，是服务实体经济的基础，更是期货的本源功能。此次以法律的形式进一步界定了期货市场的配置资源功能，即第四条“国家支持期货市场健康发展，发挥发现价格、管理风险、配置资源的功能”。这是结合中国期现货市场发展的现实状况提出的，并赋予了诸多新的内涵。

首次提出期货的配置资源功能

期货和衍生品法第四条首次以法律的形式提出期货市场的配置资源功能，并进一步明确国家鼓励利用期货市场和衍生品市场从事套期保值等风险管理活动；国家采取措施推动农产品期货市场和衍生品市场发展，引导国内农产品生产经营等。配置资源功能明确提出，为相关行业进行全面价格风险管理指明了方向，更为煤炭储备能力建设指明了方向、拓宽了储备能力建设的渠道和方式。

鼓励从事套期保值为目的的风险管理活动

期货与衍生产品法第四条明确提出“国家鼓励利用期货市场和衍生品市场从事套期保值等风险管理活动”，通过期货套期保值可以实现时间延长、价格延长下的价格当下管理，即可以把未来的价格放在今天来管理，也可以把今天的价格定在未来的时间。

第二十二条进一步指出“保证金的形式包括现金、国债、股票、基金份额、标准仓单等流动性强的有价证券，以及国务院期货监督管理机构规定的其他财产”，同时明确了“以有价证券等作为保证金的，可以依法通过质押等具有履约保障功能的方式进行”；第三十四条规定“进行衍生品交易，可以依法通过质押等方式提供履约保障”。这为所有参与套期保值的机构拓宽了保证金的资金来源和渠道，有效解决保证金资金问题的同时也降低了套期保值的成本。

引导各类煤炭储备能力建设主体参与以套期保值为核心的价格风险管理活动

在期货和衍生品法鼓励各类机构参与以套期保值为核心的风险管理活动及相关具体举措的背景下，为煤炭储备基地建设指明了方向，即各类煤炭储备基地建设主体可以通过期货套期保值实现储备煤资产的保值增值，又可以通过仓单注册冲抵保证金以解决套期保值所需保证金的问题；还明确了依法通过质押等方式提供履约保障等；同时也为能源产业链背景期货公司在“产融协同、融融协同”模式下有效服务能源保供指明了方向。

B 我国煤炭储备能力建设的现状

2022年，煤炭储备能力建设迫在眉睫，特别是在党中央、国务院高度重视，多次专题强调储备能力建设的背景下，要实现“十四五”储备能力建设目标“政府储备2亿吨、拉动4亿吨社会商业储备”，煤炭的储备需求在一定时期内成为需求增加的主要因素。3月11日，国家发改委在组织召开的视频会上再次强调要完成6.2亿吨的煤炭储备目标。煤炭储备能力建设已成为国家增产保供稳价举措中的重要一环。

煤炭储备能力建设的要求与进展

2022年以来国家发改委关于储备能力建设的观点

2022年1月18日，国家发改委组织召开新闻发布会，明确了去年四季度以来，国家发改委会同有关部门、地区和重点企业，全力推动煤炭保供稳价，取得阶段性积极成效，为下阶段煤炭供应保障奠定了坚实的基础，总的看国内煤炭供应是有保障的。截至1月16日，全国统调电厂存煤1.66亿吨，可用21天，处于历史同期最高水平。截至6月26日，全国统调电厂存煤1.59亿吨，同比增加5000万吨；全国重点电厂存煤9140万吨，同比增加1800万吨。而沿海八省电厂存煤3000万吨，同比增长400万吨。

2月7日，国家发改委明确了煤炭储备能力持续增强。湖北荆州、山东济宁、辽宁沈铁等一批大型储煤基地建设完成，区域和全国煤炭供应保障能力大幅提升。

国家发改委副主任连维良3月7日在国新办发布会上表示，加快推进2亿吨以上政府可调度煤炭储备能力建设。2022年全国实现6.2亿吨的煤炭储备。3月11日，国家发改委召开“煤电油气运视频会议”，再次强调增储备，即全国实现6.2亿吨的储备。

陕西省要求6月底前完成陕西煤矿储煤能力不低于7天

4月15日，陕西省发布提升省内煤炭生产企业储备能力的文件，文件指出按照国家发改委、国家能源局《印发〈关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）〉及考核办法的通知》、最新煤炭增产保供稳价工作要求，抓紧提升煤炭生产企业最低库存和最高库存，省内各煤炭生产企业地面生产系统中应具备不低于7天的弹性储煤能力，储煤能力天数=储煤能力÷（生产煤矿总量÷330天），在动力煤价格超过绿色区间上限和下限时保持合理的最低储煤量。另外，要求各市发展改革委（能源局）摸排各企业情况，督促对储煤能力未达到7天生产能力要求的矿井加快整改，并于6月底前按照要求整改到位。

迎峰度夏期间煤炭储备能力建设的新要求

2022年6月15日召开的迎峰度夏能源保供工作电视电话会议，再次强调了煤炭储备的重要性，提出“要依法加快产能核增、用地用草、安全生产、环境影响评价等手续办理进度，积极推动新增产能落地，加强煤炭储备能力建设，促进国内能源市场平稳运行”；而5月底《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》亦将“提高煤炭储备能力和水平”列入保粮食能源安全政策的重点工作，并明确要求，用好支持煤炭清洁高效利用专项再贷款和合格银行贷款，压实地方储备责任。

对此，山西、内蒙古、新疆、河北等产煤省区以及湖南、湖北等煤炭调入省区，正围绕强化储备能力，紧锣密鼓定目标、核项目、提质效、保供应。其中河北省明确提出“加强规划引导，压实地方责任，原则上每个设区市建设1至2个煤炭应急储备基地”，坚持“电煤中长协+省内煤矿+储煤基地+铁路沿线发运站”四位一体保供体系，严格落实2022年度新增煤炭储备能力目标任务，优化储煤基地规划布局。新疆专门就大型煤炭供应保障基地建设提出要求，即“建立健全以企业社会责任储备为主体、地方政府储备为补充，产品储备与产能储备有机结合的煤炭储备体系，重点在煤炭资源匮乏的南疆地区布局建设一批储煤基地”等。

煤炭储备能力建设存在的问题与困境

部分储备基地功能发挥未达预期效果问题

煤炭储备基地建设难达预期。因各种条件制约，部分地区的储备基地建设未能达到预期效果或满足市场需求，有些基地甚至建成后也未真正储煤。

煤炭储备功能发挥难。储备煤好比调节器，在供应偏紧时释放、宽松时存储，发挥平衡供需、平抑价格的作用。但要想真正发挥实效，重点不仅在于储，还涉及中间运输、下游用户等相关方，存在协调调度问题等。

煤炭储备难度更大。储煤通常是露天存放，场地大且环保要求高，煤炭易风化、自燃，管理不当很可能造成污染。

煤炭储备能力功能发挥未及预期。目前，我国煤炭储备能力整体提升明显，体制机制也在不断完善，但距离政府确定的煤炭储备目标相差甚远。已有储备基地1年能倒库3—6次，尤其是在煤炭供应偏紧时，能够切实发挥补充作用；但是煤炭储备能力建设功能并未得到有效的发挥，有的基地1年可能倒库1—2次，一旦煤价下跌运作起来就更难。

煤炭储备基地建设运维问题

资金与资源整合。煤炭储备基地建设涉及煤炭资源、运输、资金等现实问题，同时还涉及地方政府、产煤企业、用煤企业、港口与铁路运输企业等管供需运多方协同问题，要完善煤炭储备机制、合理动态管理“收储”与“释储”。

煤炭储备基地运维与价格管理。受制于煤炭对装卸、养护等费用的高度敏感性，高价期间存煤，储备结束，一旦煤价下降，损失目前只能自行承担，存在价格风险无从管理的问题，甚至是价格风险管理严重缺失的问题。

煤炭储备基地运作机制问题

在国家大力推进煤炭储备能力建设的背景下，特别是政府储备、电厂储备、煤企储备和流通环节储备各个环节上的储备主体均存在储备煤融资的问题、储备煤价格风险管理问题、储备煤销售定价方式等诸多金融定价问题。

一是融资渠道成本与规模。目前煤炭储备能力建设的融资渠道主要是政府政策性银行贷款、政府补贴、商业银行贷款等，其中政策性银行贷款仅能满足储备能力建设规模的20%左右，却是融资成本最低的资金；政府补贴主要是针对煤炭储备能力建设中的政府储备、电厂储备等主体；而商业银行贷款则是煤炭储备能力建设资金的主流，但成本相对较高，同时还存在融资规模的问题等。

二是日常储备价格风险管理。煤炭储备能力建设主体除了面对资金的问题，还面临着储备煤价格风险管理问题，特别是煤炭价格不利变动带来的损失问题，是制约煤炭储备能力建设的重大问题，如何有效地进行风险管理成为煤炭储备行业面临的核心问题。

三是“释储”模式与定价。煤炭“释储”一方面是“倒库”背景下的释放储备，另一方面是真正释放储备，这一释放储备的过程中存在销售模式和销售定价问题，如何实现“释储”并实现保供稳价的目标至关重要。

C 储备能力建设创新的实现路径

煤炭是经济社会发展的战略资源，煤炭储备发挥着有效调控能源资源市场、平抑煤价波动的“兜底工具”和“调节器”作用，同时在煤炭储备能力建设过程中又起到稳价的中流砥柱的作用，对确保能源供应安全、稳定价格、稳住国计民生基本盘至关重要。在期货和衍生品法即将实施的背景下，煤炭储备能力建设模式如何创新运作更有效、煤炭储备功能如何发挥等是关系到煤炭储备能力建设进程的重要因素。

煤炭储备能力建设机制创新

储备能力建设资金的多元化。煤炭储备能力建设应构建多元化融资体系，特别是在争取政府补贴、政策性贷款的同时，充分利用资本市场产品创新和国家绿色低碳金融产品与服务的市场机遇，有效扩大融资规模和降低融资成本。

储备煤价格市场化管理。加强煤炭储备资产价格风险管理，特别是在期货和衍生品法即将实施的背景下，要充分利用法律赋予的价格风险管理权利与职责、套期保值保证金冲抵方式等有利资源，利用期货行业资源和借助专业风险管理机构产品与服务优势，切实有效地推进煤炭储备能力建设价格风险管理工作。

储备煤“释储”销售定价方式。目前的政府储备煤“释储”基本上是采取公开竞价的方式进行市场投放，而对于“倒库”的销售定价模式没有对外披露，在煤炭供求相对紧张时“倒库”和“释储”相对容易，如若遇到长期的供求宽松格局则“倒库”和“释储”可能很难，所以必须具有完备的“释储”销售定价方式，才能以制度规范来有效推进储备能力建设。

储备煤倒库模式。对于储备煤“倒库”问题，电厂和煤企、流通环节等煤炭储备主体相对容易，而对于政府储备主体在非政策性“释储”的背景下具有一定的难度，特别是每次倒库可能都会带来一定的损失，所以必须具有完备的“倒库”运作机制。

煤炭储备能力建设功能发挥实现路径

储备煤保供功能发挥的路径

明确煤炭储备制度规范。煤炭储备能力建设的首要目标就是保供、保能源安全，但目前的储备煤保供能力有限，特别是政府储备煤严重不足、煤企储备煤阶段性不足使得煤炭保供能力、保能源安全能力严重受到影响。必须明确政府储备煤、电厂储备煤、煤企储备煤等煤炭储备的制度规范，以提升储备保障能力。

完善煤炭储备机制。要充分发挥储备煤保供功能，必须采取“有效市场和有为政府”下的市场化运行机制，充分利用期货市场“配置资源”功能，在煤炭储备建设过程中采取期货与现货相结合的煤炭实物储备和虚拟库存储备，完善“释储”和“倒库”机制等。

创设煤炭储备主体职能。要实现上述目标必须在煤炭储备能力建设机制上做出突破和创新，即增设政府储备煤基地的“交割仓库”资格与职能；完善煤炭交割机制，特别是将目前的交割数量标准由最低交割200手缩小至20—50手，扩大交割范围；交割地点由港口扩大至全国各地的“煤炭储备基地”；完善交易机制，以充分发挥期货价格发现和配置资源功能等。

储备煤稳价功能发挥的路径

明确“储煤”与“释储”稳价功能。加强煤炭储备能力建设的稳价功能是双向的，在增加储备能力建设“储煤”的过程中，对市场需求有一定的支撑，能够提升“稳价”的能力；在“释储”的过程中能够实现平抑价格稳价的功能，2022年以来持续的增产增供背景下加强煤炭储备能力建设对稳煤价起到了积极的支撑作用。

完善储备煤稳价机制。要充分发挥储备煤稳价功能，必须利用期现货市场和期现结合定价机制，秉持“期货稳价在当下、增产增供在路上”的市场化理念，充分发挥期货价格发现功能带来的稳价效应叠加煤炭储备“释储”带来的稳价效应，实现期现货市场稳价的协同运作。

创新储备煤主体市场化运作机制。要实现上述目标必须在煤炭储备能力建设机制上做出突破和创新，即允许煤炭储备主体参与期货套期保值交易；增设仓单注册功能，以便获得低成本融资和冲抵期货套期保值交易的保证金；科学化市场化设置动力煤期货保证金标准等交易机制，充分发挥其价格发现和规避风险功能。

储备主体保值增值功能发挥的路径

明确储备煤保值增值路径。目前煤炭储备能力建设的各类主体中，政府储备要实现保值增值只能依托低成本政策性资金、政府补贴按照“中长期合同价格”构建煤炭储备，在“释储”时按市场价格竞价销售，力争实现储备煤资产的保值增值；煤企储备煤和电厂储备煤可以实现规律性高频率的“倒库”，但在争取政策性低成本资金和政府补贴的基础上，基本上没有价格风险管理，只是按照正常的存货管理。所以煤炭储备能力建设要实现长期可持续稳健运行，必须构建完备的价格风险管理机制和运营机制，在实现保值增值的同时充分发挥保障稳价职能。

完善储备煤保值增值机制。根据期货和衍生品法第五十二条的规定，参与期货套期保值交易的主体，应当建立与其交易合约类型、规模、目的等相适应的内部控制制度和风险控制制度；同时要完善具体的保值增值运作机制。

创新储备煤保值增值运作模式。要实现上述目标必须在煤炭储备能力建设上做出突破和创新，即在完善煤炭期货交易交割机制的基础上，创新推进煤炭储备建设主体的保值增值运作模式，主要是在以套期保值为核心的价格风险管理的运作模式的创新，具体包括价格风险托管、金融托管、风险监理顾问等运作模式上的创新。