中国天然气价格长期处于较低水平，虽不利于国内天然气生产和国外资源引进，却促进了中国天然气消费量在过去十多年里的快速增长。随着能源市场形势变化，天然气与煤炭相比价格竞争力明显减弱，当前已成为阻碍中国能源结构优化、影响能源革命进程的大问题。

一、优化能源结构的关键：增气控煤

       能源发展驱动了中国经济的腾飞，但中国以煤炭为主的能源结构也是资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题的重要诱因。特别是近年来全国大面积的雾霾天气肆虐，严重威胁人民群众的身体健康，成为全社会关注的焦点。

       党和国家高度重视生态环境保护和治理工作。十八大报告将生态文明建设提到前所未有的战略高度，要求“把生态文明建设放在突出地位”，“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。同时，能源发展被放在建设生态文明的总体布局中，提出“推动能源生产和消费革命”，强调要“控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”。

       为落实“能源革命”的要求，国务院2014年11月发布《能源发展战略行动计划（2014-2020）》（以下简称《行动计划》），提出要加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭比重控制在62%以内。按照这个结构测算，2020年国内天然气消费量将达到3600亿立方米。

       分析《行动计划》中能源结构调整目标，其核心是提高天然气占一次能源比重，控制煤炭占比，可以概括为“以气代煤”。近年来，国内虽然大力发展可再生能源，但太阳能、风能、生物质能等可再生能源由于能源密度低、生产能力不稳定且技术复杂、装备要求高等特点，面临成本高、市场容量狭小等问题制约，在一段时期内难以形成大的气候。与此同时，天然气以其清洁、高效、低碳的明显优势，正在快速进入经济和社会发展的方方面面，成为中国最为现实的大规模接替能源。

       “十二五”以来，中国天然气消费量年均增长189亿立方米，占一次能源消费比重由4.4%提高到6.3%。2014年国内消费天然气1830亿立方米，根据天然气与煤炭在各领域的应用情况和目前的技术水平，与用煤相比，相当于当年减少排放二氧化碳10.2亿吨、二氧化硫943万吨、烟尘187万吨，为减少环境污染、控制二氧化碳排放做出了巨大贡献。

       2013年9月10日，国务院印发了《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》），其中在第四条第十三项中明确提出了“优化天然气使用方式，新增天然气应优先保障居民生活或用于替代燃煤”。2013年9月17日，国家环境保护部、发展改革委等6部委联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（以下简称《实施细则》）。

       《大气十条》和《实施细则》出台后，中国各省份尤其是京津冀地区，以气代煤的能源结构调整开始加速实施。例如天津市区供热燃料结构，2011年燃煤占65.9%，燃气占0.8%，2014年燃气占比升至24%，燃煤降至41.7%。燃煤改燃气是京津冀地区目前阶段治理雾霾的首要措施，已取得一定成效，2014年京津冀地区主要大气污染物的平均浓度都出现了明显的降。

       国内很多地区制定了雄心勃勃的“以气代煤”目标。以京津冀地区为例，《实施细则》提出到2013-2017年底的5年，北京市净削减原煤1300万吨，天津市净削减1000万吨，河北省净削减4000万吨。与历史趋势对比，这个目标是很高的，北京市2011年之前用14年减少燃煤700万吨，河北省不仅要扭转近些年煤炭消费持续增长的趋势，还要在2012年基础上5年时间减少1/7煤炭消费量。京津冀地区到2017年底之前的5年内合计要削减煤炭消费量6300万吨标煤，如果一半由天然气替代，5年需要增加天然气消费量240亿立方米。

       目前，中国具备大幅度提高一次能源结构中天然气占比的资源基础和有利环境。国内天然气上游业务正处于快速发展阶段，世界范围内天然气资源丰富，供需形势趋于宽松，中国与中亚各国及俄罗斯天然气合作加快，均有利于保障国内天然气供应安全。中国煤炭消费量中发电约占一半，工业燃料占22%，炼焦占15%，供热约占5%，可以逐步在供热、工业燃料、发电等领域加大“以气代煤”力度。以往因天然气供应存在缺口，部分地区不得不限制煤改气，随着国内天然气供应能力的上升，这一问题大大缓解，目前已呈供大于求的态势。

二、严峻挑战：天然气竞争力下降，消费量增长开始趋缓

       2000－2014年，国内天然气消费量年均增速高达15.4%，远超同期GDP和其他类型能源的消费量增速。这一成就得益于经济社会快速发展、天然气供应能力大幅提高、储运设施不断完善、环保关注度提高等诸多因素，但最为关键的因素是中国天然气价格受国家管控，国产气基于成本加成法定价，加之天然气消费长期以国产气为主，使得国内气价长期处于较低水平。在市场经济条件下，长期保持价格优势无疑是消费量增长的核心驱动力。

       近年来，由于国内天然气探明储量劣质化导致开发成本上升，以及进口天然气价格高、进口量不断增长，国内的低气价难以维持。为理顺国内天然气产销价格，缓解进口气价格倒挂造成的巨额亏损、供应紧张等问题，国家发展改革委在2013年6月启动新一轮天然气定价机制改革，主要内容包括将价格管理由出厂环节改为门站环节，增量气与可替代能源保持合理比价，存量气分步调整等，并在2014年8月再次提高非居民存量气价格，在2015年4月份推行存量气与增量气价格并轨。随着改革的推进，国内天然气价格水平逐步上升，基本反映了国内生产和进口成本。

       但是，在国内天然气价格逐步上升的同时，国内煤炭价格在回落，导致天然气与煤炭价差不断扩大。例如河北省天然气门站价格已相当于等热值煤炭价格的3~4倍，使天然气在发电、化肥等应用领域很难与煤炭竞争。根据发达国家经验，发电是天然气的主要应用领域，用气一般要占到天然气消费量的1/3以上。

       有关研究认为，天然气发电也是中国天然气消费增长潜力最大的领域，应加大拓展力度。加上目前国内经济进入下行换挡期，多数用气行业对天然气价格更加敏感，企业以气代煤的意愿大幅减弱。2014年中国天然气消费量增速由两位数降至个位数，创十多年来的新低，预计未来天然气需求增速也将受到明显抑制。

三、当务之急：配套完善相关政策，提高天然气市场竞争力

       在目前政策框架下，能源价格未体现环境成本，是天然气竞争力低于煤炭的根本原因。中国是世界最大的煤炭生产国和消费国，煤炭在开采过程中对生态环境造成很大损害，例如地表沉陷、水资源破坏和水环境污染、煤矸石堆积、水土流失、植被破坏、生物多样性减少、湿地缩减等，这些损害只有很少一部分作为外部成本计入煤炭价格；煤炭在利用过程中也造成了严重的环境和健康问题，据有关研究，燃煤是全国大部分地区雾霾的首要成因，燃煤过程中排放的含碳粒子和二氧化硫转化为有机碳（OC）和硫酸盐，是PM2.5的主要成分，空气污染严重损害了人民群众的生命健康，但煤炭利用导致的空气污染和健康损害没有计入煤炭价格，甚至因缺少系统研究而无法量化。

       考虑到中国煤炭资源非常丰富，以及天然气对外依存度逐年升高、进口气价格高等因素，天然气竞争力不足问题可能会越来越严重。国务院《大气十条》要求“京津冀区域城市建成区、长三角城市群、珠三角区域要加快现有工业企业燃煤设施天然气替代步伐；到2017年，基本完成燃煤锅炉、工业窑炉、自备燃煤电站的天然气替代改造任务”。在市场经济条件下，由于天然气竞争力不足，这些任务很难全面按时完成，如果不考虑效益因素，依靠行政命令强行推进“以气代煤”，不利于企业的正常生产经营和相关行业的可持续发展，也损害政府的治理能力和威信，无法长久为之。

       2014年以来，国家连续出台措施，大力推动煤炭清洁利用，一方面有利于减轻燃煤造成的空气污染，但也使天然气与煤炭、电力价格关系问题更加复杂化。

       2014年9月，国家发布《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，提出东部地区新建燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值，中部地区新建机组接近或达到燃气轮机组排放限值，鼓励西部地区新建机组达到或接近燃气轮机组排放限值。随着中国脱硫、脱硝、除尘技术的进步，燃煤发电“超低排放”在技术上已经成熟。有报道称燃煤发电“超低排放”在成本上总共只增加3～5分钱/千瓦时，如果报道可信，“超低排放”煤电仍比气电有竞争力。

       应当指出，虽然未来中国燃煤发电有可能逐步实现“超低排放”，但是不能因此将煤炭视为清洁能源，与天然气相比，煤炭仍有许多劣势。煤炭在开采和运输过程中对生态环境造成的损害、煤炭燃烧排放的二氧化碳都远远超过天然气。随着生态文明建设的推进，能源生产、运输、使用过程中的环境成本都要充分体现在能源价格中。中国政府承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，“以气代煤”仍是最现实的大规模碳减排措施；长远看，“以气代煤”在碳减排方面的贡献也应当货币化。另外，天然气在电网调峰、备用方面也有较强的优势。

       因此，提高天然气竞争力是优化中国能源结构的关键问题之一。应从保护生态环境和优化能源结构的目的出发，尽快配套完善能源、环保、财税、监管等方面的政策措施，使天然气与煤炭相比具有竞争力，这是大幅度提高天然气消费比例，优化能源结构的根本途径。

       具体建议：

       1）通过建立生态补偿机制、提高排污费（或征收环境税）等措施提高高污染能源的开采和使用成本，鼓励开发、利用清洁能源。

       2）通过加大二氧化碳减排力度或实行碳交易制度，鼓励使用低碳能源。

       3）大幅度提高燃煤设施排放标准，基本达到目前燃气设施的水平，并且要监管到位，避免企业从成本考虑暗中停用减排装置。

       4）加大财税政策支持力度，促进国内低品位、深层、深海、非常规天然气资源开采；减免天然气进口环节税费和战略通道建设运营有关税费，支持天然气引进和管网建设，降低天然气生产和供应成本。

作者：侯启军，朱兴珊，王武

中国石油天然气集团公司规划计划部