- 导语 -

毫无天然气资源的日本发展出了成熟的天然气市场。价格改革和严苛的环境政策是其背后最重要的推手。

日本国内资源极度匮乏，能源进口依存度较高。日本既要维护能源和电力供给安全，又要保护生态环境不受破坏，因此，天然气发电是能够兼顾两方面的最佳能源。从天然气的发电历史来看，日本有许多先进经验值得学习。

本文梳理了日本天然气发电政策，并提炼其发展经验，在此基础上为中国天然气发电提供借鉴之处。

日本天然气产业发展现状

上游方面，受资源的限制，日本本土没有天然气，且无法修建跨境管道，只能完全依赖进口LNG。日本国内天然气97%的消费量都要依靠海外进口，是世界上最大的LNG进口国。日本天然气进口地域相对分散，70%的进口来源于马来西亚、澳大利亚、印度尼西亚等亚洲大洋洲国家。

2011年日本大地震后天然气需求量迅速增加，由此导致燃气价格高企，燃料成本的增加也促使日本进一步拓展气源地。于是，日本政府积极支持和鼓励个体和企业到国外寻找廉价气源，开展燃气（主要是LNG和LPG）贸易，着手考虑进口北美页岩气，预计2017年开始日本企业每年将从北美进口1000万吨天然气（见表2）。逐渐形成了以Inpex、Japex、三菱商事、三井物产、住友集团等主导的以及其他各类日本公司共同参与的上游进口天然气市场（包括勘探开发和LNG进口）。

下游方面，形成了以发电和工业用气为主的消费市场结构。日本天然气用于发电、工业、商业、民用及其他。1996 年 65％的天然气用于发电，占发电燃料总量的25%；2006年，发电仍占天然气消费总量的 60%，民用和商业占比达到29%。据PFC能源公司和日本电力公司联合会统计，2012年，日本天然气的主要用途为发电，约占消费总量的64%，紧随其后的是工业用气，约占消费总量的21%，居民用气占到9%，商业用气占到4%，其他部门占到2%。随着日本老龄化趋势加剧，日本高龄家庭更偏向使用电力，表现在2011年日本大地震后，日本新盖住房使用电力而不是燃气，这意味着将来日本家庭用气规模可能会减少，而电力则面临供应紧张。

日本电力系统发展历程

日本主要依靠本土发电。二战前，日本政府对电力公司实行统一管理。1931年，政府颁布《电气事业改正法》，加强政府在电力行业中的规制权利。随后，日本成立了“电力委员会”和“电力联盟”。1942年，日本基本确定了由北海道、关东、中部、北陆、关西、四国和九州7家公司在各自的区域内负责全国配电业务。二战后，日本经济恢复受到电力供给短缺的制约，为了促进电力事业的发展，日本开始对电力行业放松管制，并进行市场化改革。陆续出台了《发电用地周边整备法》、《电源开发促进税法》和《电源开发促进对策特别会计法》等法律。在政策的推动下，日本逐渐形成以10家电力公司为主、若干独立发电商为辅的发输配电结构，并且在电力行业批发、零售等各个环节不断的引入竞争。

就发电结构看，从1990年开始日本的电力结构就比较稳定，主要以火电、核电为主。2011年福岛核泄漏发生之后，核电比重快速下降，其缺口部分主要由火电代替。从火电构成看，与中国、英国等国家相比，日本的煤电在火电中所占比重不高，而油电和气电比例较高，特别是天然气发电，在核电发展停滞的情况下，成为日本电力工业的重要原材料。

日本气电发展历程

自20世纪60年代开始，日本政府决定从国外引进液化天然气生产电力，减少对石油产品的过度依赖。就发电原材料来看，石油发电占总发电量的比重由1980年的46%下降至2013年15%，而煤电的占比则有所上升，由1980年的5%上升至2013年的30%，天然气发电发展速度最快，占发电总量的比重由1980年的15%上升至2013年的43%。

从日本的气电行业来看，主要是利用进口LNG发电。1970年，日本东京电力公司和东京煤气公司联合进口LNG用于横滨电厂1-2号机组发电，自此天然气发电在日本开始得到推广使用。之后，天然气电厂在日本开始大规模修建，大型发电企业也开始积极建设LNG电厂。截至2014年，全日本可使用的LNG发电装机容量占总发电装机容量的65%以上。

从定价机制看，日本天然气进口定价机制与欧美存在明显的差异。欧美国家主要依靠管道，具备较为完善的价格条款和天然气批发中心，且期货市场与现货市场关联度较高，具有规避价格风险的能力。而日本是全球LNG贸易量最大的国家，并且采用LNG价格与进口原油综合价格（JCC）挂钩的方式，使得日本LNG进口价格高于欧美天然气定价中心价格，按照等热值计算，日本的天然气进口价格也高于OECD国家原油到岸价格。

为了应对国际天然气贸易定价机制的缺陷，日本大力推行国内天然气和电力改革，以价格形成机制改革来促进发电成本的下降，并通过发展能源金融手段，如在东京工业品交易所（TOCOM）实施全球首个液化天然气期货交易等，为国内天然气进口企业提供价格保护政策。

20世纪70年代，在国际社会放松政府管制的浪潮中，日本燃气行业选择了激励性行为管制（包括社会契约制度、特许权投标、价格帽规制等），后来主要采用了区域竞争制度。在1995年和1999年的市场化改革中，日本政府认识到，统一管制价格已经影响到工业和商业用户的燃料选择，而燃气公司也强烈要求取消供气区域专营权，允许他们能制定一系列不同需求模式的燃气价格。

同时，日本政府高度重视热电联产和分布式能源的发展，针对家用和工业用热电联产、分布式能源给予天然气价格的优惠。

日本电力体制改革情况

就电力体制改革而言，放松各个环节管制、引入竞争是降低发电成本的重要途径。90年代末，日本开始在电力领域倡导放松管制和鼓励竞争，以增强电力行业竞争力，降低发电成本。

1995年，日本修改《电力事业法》，除了东京电力公司等10家电力企业以外，还引入了独立发电商（IPP）和“特定电力公司”，以招标的形式或在特定地区从事供电业务。增加供电市场的竞争，以鼓励电力供给的稳定增长。

为了降低电力价格，日本政府致力于改革电力系统价格。首先，政府根据各个电力公司经营状况，制定“标尺价格”作为上网电价的参照。对于高于参照价格的电力公司，政府督促其降低成本。2003年，日本对所有供电企业设施统一的输电收费标准。此外，在政府对输配电网运营成本进行监管的条件下，日本对于大用户电价实施由用户与供电公司商定，利用市场竞争机制促进电网企业降低成本。虽然电力公司依然对小用户电价拥有定价主导权，但是电价调整需要经过国家听证。

此外，逐步开放了零售市场。1995年12月，日本提出对于电力需求超过2MW的用户，可以自主选择电力供应商；2004年-2005年，又将标准调高至需求超过50MW的用户。2014年，日本参议院本部会议通过《电气事业修正案》，提出自2016年起，日本将实现电力销售全面自动化，即家庭等零散用户也可以自主选择电力公司。2015年6月，日本政府通过《电气事业法》修正案，计划到2020年4月将大型电力公司剥离输配电部门，实现“发电输电分离”。

另一方面，日本政府还出台了促进天然气发电的行业税收政策。首先，从能源税收占能源价格比例来看，无论是民用还是工业用天然气，其税收在价格中的比重是很低的（见上表）。煤炭和液化石油气的行业税收水平要远高于天然气和石油。

其次，日本制定了严格的环境保护法律法规。例如日本为应对气候变化和履行《京都议定书》的规定，推动低碳发展，针对使用化石燃料的家庭、办公场所、工厂企业以及发电企业开征碳税。如果排放大户努力减排，可以减免80%的碳税。

第三，日本燃气企业与电力企业合作，是液化天然气在日本能够快速发展的重要因素。在液化天然气引入日本之前，由于投资规模较大，仅用于民用的话难以收回成本。天然气发电可以促进规模化利用，有助于尽快收回投资。上世纪80年代，东京燃气公司与东京电力公司已经在经营液化天然气接收站领域有所合作，一方面，双方可以交换各自船货，不断加强在国际贸易中的定价能力和市场份额；另一方面，由于冬季用气高峰，夏季是用电高峰，双方合作有利于优化资源配置，减少库存，降低成本。这种合作方式在日本电力公司和燃气公司之间很普遍。最后，日本政府为积极发展三联供，制定了鼓励分布式能源的相关税收政策，具体包括：实施绿色投资减税，即可以返还30%给企业，对中小企业可以再追加7%返还额度；实施固定资产税特别政策，在最初3年纳税标准按照80%计算等。

在鼓励天然气发电的投融资政策方面，日本天然气发电项目的融资分为三个类型，一是政府资助，例如日本通过石油公司联合集团对能源开发项目实现融资担保；二是能源企业之间的联合投资，如前文提到的电力企业与燃气公司之间的合作；三是能源企业和金融企业之间的合作。日本LNG接收站的股东中很多都是保险公司和银行、信托基金等金融机构。

日本天然气发电经验总结和对中国的启示

一、产业发展初期需要完善的政策体系

产业发展初期，政府应提供税收、融资、法律法规等全面支持。从日本经验看，日本天然气发电成本一直高于煤电和油电。因此，在产业发展初期，日本政府采取优惠税收，政府直接或者间接融资等方式鼓励产业发展。同时，制定严格的环保法律法规，通过收取碳税等方式，让企业享受天然气发电带来的正外部性。

二、市场机制在产业发展中的基础性作用

在产业发展的成长期，政府应逐步引入竞争，完善市场制度建设。日本政府在天然气产业发展的中后期，完善天然气发电定价机制，持续深化天然气行业改革，在各个环节引入竞争，不断降低天然气发电成本。从资源条件和发展阶段看，日本天然气行业改革能够为中国提供新思路。特别是日本燃气行业的市场开放顺序、改革措施等都能够为推进我国的天然气发电产业改革提供可供借鉴的做法。

三、企业主导核心技术的研发

不断开发和创新天然气发电核心技术是日本天然气发电快速发展的重要原因之一。而技术研发的主体是日本的机械制造和能源企业。中国天然气发电的核心技术和设备还主要依靠进口，高额的进口价格的维修费用是导致我国天然气发电成本居高不下的重要原因。今后，我国应鼓励中国发电企业专门研究核心技术，尊重技术开发的引导作用。

四、市场和资源配置的全球战略是重要保障

为了消除本国资源有限，缺乏定价手段的不利因素的影响，日本积极寻求进口资源多元化，利用能源金融市场和工具对冲价格和地缘政治风险。同时，鼓励国内能源企业走出去，参与国家能源市场开发与合作，为天然气发电提供重要的支撑。目前，我国也面临天然气进口对外依存度较大，缺乏定价权的问题，未来应借鉴日本在融资、国际市场开发等方面的经验，积极参与全球天然气市场贸易合作。