近年来，一些地方积极探索生态补偿机制，但从总体上看进展还是比较缓慢。生态补偿涉及复杂的利益关系调整，尚缺乏明确的法律规定，对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议。

   我国现行生态补偿政策具有明显的部门色彩，没有统一的政策框架和实施规划，很多良好的政策设计，都陷入部门利益协调之中。

   就石油天然气而言，其开发不仅影响资源地的生态环境，而且，由于在项目布局方面，石油、天然气资源勘探开发企业在资源地的精深加工项目安排很少，石油天然气开发对拉动地方就业、促进当地经济发展的作用不明显，因此，石油天然气资源地对此颇多怨言。而石油天然气开发的复杂性和影响的深远性，也使得石油天然气开发的补偿机制面临诸多困难，有资源开发生态补偿机制的共性问题，也有个性问题。具体而言，我国石油天然气开发的生态补偿机制主要存在以下问题：

   （一）理论研究有待进一步深化。与生态补偿相关的很多问题仍没有准确完整的概念，例如，生态补偿的概念、内涵等诸多问题尚不清晰，补偿中政府与市场各自应发挥何种作用等，还存在不同意见。特别是石油天然气开发尤显不足，具体表现主要有：

   １．补偿标准有待细化。石油天然气开发生态补偿标准的制定相当复杂，一是石油天然气资源所在地的环境千差万别，生态成本的界定需要考虑多方面因素，因此对于补偿标准的制定争议很大；二是石油天然气开发所产生的不良影响原因不一，可能是开发或过度开发导致资源地生态环境破坏、恶化，也可能是石油天然气开发过程中的事故导致资源地生态环境及居民生产生活、身心健康严重受损。

   但是，目前石油天然气开发生态补偿较少考虑上述因素，现行矿产资源补偿标准的依据是１９９４年国家出台的，现行的石油天然气资源税依据１９９３年的《资源税暂行条例实施细则》征收，至今没有进行过调整，已经与经济社会发展不相适应。

   以石油为例，我国目前对石油资源征收的税费除了其他行业也有的所得税、增值税、城市维护建设费、教育费附加、土地使用税等通用的税率以外，还征收了三种税费：第一种是矿区使用费。第二种是资源税，在资源税方面较多采用从量计征方式。其中，陆地的原油资源税全部归地方财政所有，海洋原油的资源税上交中央。第三种就是关于矿产资源的补偿费。１９９４年国家依据《矿产资源补偿费征收管理规定》对石油资源开征资源补偿费，补偿费的收缴是由省级国土资源厅负责，中央与省、直辖市对矿产资源补偿费的分成比例为５?５；中央与自治区对矿产资源补偿费的分成比例为４?６，中央分成的石油资源补偿费是列入国家预算的，实行专项管理。其中有７０％用于石油资源的勘察支出，２０％用于矿产资源保护性支出，１０％用于矿产资源补偿费征收部门的经费补贴。

   上述三种税费难以解决目前我国存在的石油资源开发和生态补偿问题。由此导致我国一直存在“资源无价、原料低价、产品高价”这种价格体系的扭曲现象。同时，资源开采企业上缴资源地的税收少；生态建设和资源开发补偿政策落实难。目前国内外都缺乏一个标准的核算体系，补偿方与受补偿方始终处在讨价还价的博弈中。

   另外，生态补偿资金的使用分配比例也有必要进一步细化，并力求合理化，目前的生态补偿资金，地方政府仅获得较少的一部分，事权财权不对等，并未受益，却要为资源开发的不利影响买单，承受了一定的经济损失。

   ２．补偿主体与被补偿主体尚不明确。在确定了环境主体功能区的划分和补偿标准后，就需要明确界定责任主体。

   ３．补偿资金来源不足。目前，财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径，即“政府买单”，从市场经济学的角度，政府应该是生态补偿机制的倡导者和推动者，是生态补偿机制的利益相关者之一，而不是承包者。究其实质，生态补偿是社会公平问题，生态补偿机制应该由环境保护利益相关者共同建立，应在环境保护服务提供者和环境保护服务购买者之间建立一种长效机制。如果把环境、国土、水利、林业、农业、建设等部门的一些资金，包括公共财政转移资金统一纳入生态补偿资金，往往会导致目标不明确，难以达到预期的效果。此外，接受生态补偿的石油天然气开发地区往往是落后的贫穷地区，生态补偿应与扶贫工作紧密结合，但不能把将生态补偿等同于扶贫，不能依靠生态补偿来解决贫困问题。

   对于具有调节作用的资源税而言，财权与税权不统一也削弱了其作用的发挥。由于资源税属地方税，而中央相关部门拥有资源税的立法、解释、修改权，致使中央企业可以直接向中央有关部门申请减免资源税的优惠政策，而无需通过资源地政府，严重影响了地方财政收入。各级地方财政资金不足，难以从其他方面筹集资金用于资源环境保护，更无力解决因历史原因造成的资源枯竭型城市结构转型问题。

   （二）尚未建立统一的政策平台。和其他领域的生态补偿机制一样，石油天然气开发生态补偿机制也面临着政策结构性缺位的挑战，尤其是相关的环境经济政策缺位。

   生态补偿法律体系不健全。

   政策有待进一步完善。石油、天然气开发给资源地造成了诸多不良影响，而目前，石油天然气价格上涨与地方税收增长比例不相适应，现行的石油天然气资源税率明显过低。由于油气价格增长了几倍，可油气资源税与油气价格增长不同步，造成石油企业经济发展快，地方发展缓慢，没有达到油气开发带动地方经济发展的目的，导致资源地“资源没了，环境差了，做了奉献，苦了自己”。

   １９９４年，国家环保总局曾发布开展建立生态补偿示范的通知，选取１４个省的１８个城市或县作为示范点，征收补偿费。这个补偿费包括电力、矿产资源开发、土地开发、旅游开发等其他自然资源，但是，２００２年补偿款被作为乱收费终止，实验示范以失败告终，这项制度也没有建立起来。

   目前，虽然我国各地的石油天然气开发生态补偿试点及实践工作开展得如火如荼，但尚未按照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁受益、谁补偿”的责任原则，建立中国生态补偿整体框架。石油天然气开发的生态补偿要实现外部环境成本在区域当中的内部化，必然要求区域间强有力的协调机制，包括责任主体的确定，资金的来源，财政的转移支付等，单凭一个地区或者一个部门的努力很难完成，迫切需要较高层次的协调。如果中央没有一个法律和政策依据，各地很难获得突破性的进展，特别是涉及跨界问题，中央不搭建政策平台，地方必然困难重重。

   （三）实践经验相对不足。一是实践的规模和范围存在较大局限。二是缺乏代表性实践经验。三是很多实践领域，比如不同行政区域之间、行业与行业之间、经济主体之间的生态补偿几乎处于空白状态。

   总而言之，目前我国的石油天然气开发生态补偿呈现出“三多三少”的特点，即部门补偿多，农牧民补偿少；物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；直接的生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。

   完善我国石油天然气开发生态补偿机制的建议

   我国目前的环境保护问题比较严重，在这类生态保护及相关污染防治问题的背后，有一个共同的利益关系规律在发生着作用，即受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。因此，为了实现石油天然气开发的持续性发展、保证社会和谐，有必要采取多种措施，建立科学合理的资源补偿机制，让石油天然气资源地人民分享经济社会发展的成果。因此，建立石油天然气相应的生态补偿机制迫在眉睫。

   （一）进一步推动生态补偿政策规范化。各地的生态补偿规定一般是在政府下达文件后执行，在省内实施有了一定的规范。如浙江《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、杭州市《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》等都是地方政府政策性文件。地方对建立生态补偿机制的热情很高，迫切要求中央有关部门在理论、技术、政策上给予指导。

   生态补偿属于重要的国家环境经济政策，是指导性的，由于全国情况千差万别，各地难以实行统一的标准和模式，因而也难以出台国家法规性质的文件。随着我国市场经济的不断完善，要保障全国生态补偿政策顺利和有效的实施，需要国家统一政策框架的支持。建议在开展生态补偿试点示范和发布《全国生态补偿机制及政策实施导则》基础上，由国务院发布《中国国家生态补偿政策要点》，对石油天然气开发等重点领域的生态补偿进行具体规范；同时，保证政策的稳定性，建立石油天然气生态补偿的长效机制，以指导全国油气资源开发生态补偿机制的建立。

   （二）建立风险共担、利益共享的资源开发新机制。一是适当提高石油天然气开发的生态补偿费标准，将资源税由从量计征调整为计价计征，并可以考虑征收“生态税”或“生态补偿税”。二是尽快形成市场决定资源性产品的价格机制。同时，在资源开发中照顾当地群众利益，尽快建立资源开采企业对开采地环境破坏补偿机制；三是调高中央财政转移支付直接用于生态保护的比例，加大对限制开发、禁止开发区域的支付力度，既要注重数量补偿，也要注重质量补偿；四是对资源、能源征收生态补偿费，让资源地因为资源开发所付出的生态环境代价，在输出的资源和能源价格中有所体现。同时，设立生态补偿专项基金，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源。五是修改相关法律法规，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为，树立“资源有价，环境有价”的观念；六是推动资源型城市战略转型，解决资源城市在发展中遇到的产业结构性矛盾和资源枯竭凸现等问题，探索自力补偿方式 ；七是改革干部任用及考核制度，弱化ＧＤＰ对重点生态功能区干部考核的影响。

   （三）深入研究生态补偿标准。国家在开发石油天然气资源的同时，要充分重视和保障资源地人民的利益，不同领域、不同地区生态补偿的标准都会有较大差异。从经济上讲，生态补偿必须在自然资源的价值中，充分考虑自然资源的固有利用价值与生态环境价值和治理环境污染和生态破坏的劳动投入。确定生态补偿费的标准很大程度上决定了生态服务功能能否度量和如何度量。我国目前主要存在政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿四种方式。应研究根据生态服务价值评估，或者是基于生态损失评估而建立起生态补偿的理论标准；也应结合考虑市场、社会和群众承受能力确定补偿标准；还应研究补偿“接受方”和补偿“支付方”之间的协商谈判原则即商定补偿标准问题等。

   （四）抓紧开展生态补偿试点。应进一步加强有关部门之间的协调，积极争取国家财政对生态补偿机制政策理论研究和试点的专项财政支持。抓紧在石油天然气开发领域开展生态补偿试点，细化规定、树立典型、积累经验，力求进一步推广，为全国范围内的石油天然气开发生态补偿打好基础，做好资源地生态环境保护工作，促进当地经济健康有序发展。

   （五）强化部门间的协调和合作。仅仅依靠环境保护部门、石油天然气开发企业或当地政府的努力，是不可能有效实现生态补偿的。建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，需要国家相关部门的相互配合和支持。因此，建议国家环保部门与发改委、财政部、国土资源部、水利部等有关部委进行协调，争取在政策理论研究、开展试点、经验推广、立法等方面得到相关部门的支持，群策群力，构建石油天然气及更大范围、更多领域资源开发的生态保护体系，促进资源的可持续发展。

   （六）大力开展国际合作。尽管我国国情与其他国家不一样，但国际上关于石油天然气开发生态补偿的理论、机制和原则是值得借鉴的。应当进一步加强与联合国环境规划署、联合国开发署、世界银行等国际机构的合作，广泛学习国际经验，为建立和完善我国生态补偿机制提供资金和技术支持。

   生态补偿既要有政府手段，也有市场手段，但整体上要有一个合理的规划。由于石油天然气是不可再生资源，因此，石油天然气资源地应在经济上升期注意节约资源、避免资源枯竭城市衰落；而开发企业也要在开发资源时不断进行技术创新，体现资源价值，保持与资源地之间关系融洽。只有加强环境保护，注重经济发展与环境保护协调发展，才能够保证经济发展的持续性，也才能够保证人民安居乐业。（作者单位：国家行政学院经济学部；中国保监会财产险监管部）