国家石油储备体系变革即将迎来临门一脚。

记者独家获悉，国家发改委经济体制综合改革司正牵头做“国家石油储备管理条例”的前期立法调研，该条例有望在2016年进入国务院的立法计划。

中国从1993年开始成为石油净进口国，石油对外依存度随着经济的发展不断攀升，截至2014年，中国石油对外依存度已接近60%。石油正常供应直接关系到国内经济的可持续发展。

中国现有的石油储备管理体系形成于2003年，但一直没有一部专门的法律法规对其进行规范，形成了多部门管理、管理模式多变的体制，一定程度上制约了国家石油储备的良性发展。至今中国石油储备能力仍未达到国际能源署设定的90天安全标准。

中国石油企业协会专职副会长兼秘书长彭元正对记者表示，完善现有的国家石油储备体系应立法先行。通过立法完善储备体制机制，并规范储备行为，这是世界主要发达国家建立国家石油储备的共同经验。

储备能力弱

国家石油储备包括政府储备和企业义务储备，它不同于商业储备，目的是应对大规模突发性的石油供应中断，属于国家战略性的应急储备。

经过多年实践探索，我国初步形成了战略原油储备由国家发展和改革委或财政部、国家能源局管理，战略成品油储备由国家发展和改革委、国家物资储备局管理。

中国在战略原油储备方面，曾规划了三个阶段的建设目标。目前，国家石油储备一期工程已建成投用，包括东部沿海的舟山、镇海、大连和黄岛等4个国家石油储备基地，总储备库容为1640万立方米，储备原油1243万吨;二期工程正在建设中，主要布局在新疆、甘肃等内陆地区，规划总库容量为2680万立方米;三期工程尚未开始建设。

石油行业分析师高健对记者表示，最乐观估计，政府战略储备能在2015年底完成二期工程建设，一期和二期总体储备将达到4000万吨左右，企业的商业储备目前为3500万吨左右;中国石油储备可达50天左右，距离国际能源署设定的90天安全标准有一定差距。

业内人士透露，国家石油储备面临的最大问题是，监管和执行体系不固定，责权利分配不明晰，以及财政负担越来越重。

一期和二期工程建设的战略原油储备基地采用了不同管理模式的管理体制。一期工程由国家发改委和其管理的国家能源局主导，二期工程有所变化，决策层为国家能源局和财政部，出资的财政部话语权加大。

二期工程实际建设资金与此前预算仍有较大差距，不仅建设基地设施和收储原油须巨额投资，而且日常维护和管理也须持续大额投入，财政部门的包袱越来越重。与此同时，受托建设的企业中石油和中石化，在建设过程中缺乏足够收益，积极性也不高。

对于企业义务储备来讲，由于中国尚没有相关的法律法规对其进行规定，也没有相应的政策引导，企业没有法定义务储备，主要集中在中石油、中石化等央企和少数地方和民营炼油企业，储量提升一直较缓慢。

高健表示，以法律形式将企业义务储备固定下来非常重要，有利于缓解政府作为单一储备主体的压力，同时也应让所有具备相应能力的企业都尽此义务。但由于目前只有中石油、中石化这样的央企才具备大规模进口原油的资质，而对于民营企业和地方企业来说，原油进口仍受到进口牌照和配额的管控。如果要从法律上实现对企业义务储备的扩展，还须在原油进口市场化改革方面先迈出一步。

业内专家表示，国家发改委若在今年年底前推出石油天然气改革方案，那么2016年正是推进石油储备体系改革的最佳时期。

立法先行

根据发达国家的经验，国家石油储备体系建设都是先颁布相关法律，再进行基地建设和石油储备等后续工作。

例如，美国在1975年颁布了《能源政策与储备法》，随后逐步建立了比较完善的战略石油储备体系;日本在1975年制定了《石油储备法》，建立了基本的石油储备体系，虽然日本的石油产量仅为其需求量的0.2%，但以其较为完善的石油储备体系成功度过了多次国际石油危机。

彭元正表示，中国要想直接出台一部石油储备法还比较困难，一部法律的出台可能需要比较长的时间。因此，最适合的方式是遵循先易后难的原则，先出台行政法规，解决石油储备建设急需，再择机制订国家石油储备法。

事实上，早在2006年，主管部门就曾试图推出“国家石油储备管理条例”。参与讨论的专家告诉记者，当时的条例已有了初稿，且被列入了当年的立法计划，但最终因各方利益博弈，不了了之。

据了解，此次国家发改委体改司就是希望借国际油价处于低位、有利于增加国家石油储备的时机，推动条例出台，并从顶层设计上完善中国石油储备管理体制。

目前，国家发改委体改司已向多位业内资深人士征求了意见，逐步确定该条例的主要构成部分，或将涵盖战略储备的目的及目标、管理和监管体系、战略储备基地选址、采购与存储计划、储备资金来源、储备动用和恢复、应急管理和监管等内容。

业内人士表示，该条例若出台不仅可以解决石油储备主体过于单一，财政负担较重的问题，还可以确定吸放储策略，使战略原油储备也可以“赚钱”。美国经验显示，完善的国家战略石油储备策略，确保了其吸放储时机的选择，通过“高抛低吸”策略节约了大量成本。例如，2014年3月油价处于100美元/桶左右时，美国能源部抛售了500万桶战略石油库存。今年上半年油价跌至50美元/桶左右时，美国能源部为了补充库存，购买了大约430万桶原油，这一“高抛低吸”策略，预计美国方面因此获利2亿多美元。

倘若中国也通过法律形式明确吸放储政策，那么就可根据国内石油消耗量和国际石油市场价格的变化，在保证石油供给安全的前提下，确定成本最优的储备量，形成一套较为科学的测算体系。

理顺管理体制

立法的头等难题，是“摆平”有关部门之间的权责利。

业内人士表示，相关政府部门之间围绕国家石油储备建设和运行管理的主导权的博弈一直未停止。

比如，国家储备基地第一期实行“国家发改委、国家能源局-国家石油储备办公室-国家石油储备中心-国家石油储备基地公司”的管理模式，第二期实行“国家能源局、财政部-中石油、中石化-基地公司和贸易公司”的管理模式。

因此，新的石油储备体系需将国家石油储备的管理体系固定下来，业界认为比较可行的方案是，整合国家石油储备一、二期管理模式，构建“国家能源局、财政部-国家石油储备办公室-国家石油储备中心-基地公司”的管理体制。

在这个体制中，国家能源局、财政部是具体政策制定机构;国家石油储备办公室是监管机构，对政府战略储备和企业义务储备依法实施统一监管;国家石油储备中心是执行机构;基地公司是具体操作机构。

国家石油储备中心是非盈利性和非经营性的事业法人，负责政府战略石油储备基础设施建设和维护，受权执行政府石油储备的收储、轮换和动用出售，持有并管理政府战略石油储备的全部资产，对资产的完整负有全面责任。

但储备中心本身并不直接从事政府战略储备的建设、维护和管理业务，而是通过公开招标竞争选择承包商、基地作业公司和供应商，签署委托建设、管理和采购合同，并监督合同的执行。公开招标的对象将面向全社会的企业，这样就解决了政企分开和市场化运作问题。

业内专家介绍，未来新体系还有一大亮点，即实行“储油于民”的政策，加快开放国内石油市场，让更多企业平等地参与石油批发、进口和仓储业务，并通过鼓励和扶持企业发展商业储备，扩大企业义务储备的物质基础，使国家战略储备和企业储备同时得到发展。