从强制性监管到激励性监管的演变

　　油气产业属于自然垄断产业。对于自然垄断行业进行监管的经济意义在于，通过监管纠正自然垄断产业的垄断定价，使其在有竞争性的收益回报范围内从事经营活动。国际上有关自然垄断产业的监管理论经历了两个历史发展阶段：强制性监管和激励性监管理论。这两种不同的监管理论反映了经济理论和政府治理在不同历史发展阶段对油气等自然垄断产业的不同的认识和管理方法。

　　强制性监管

　　强制性监管，即国家对油气产业进行强制性的管理。这种通过建立国家经济制度对利用国家资源而获取利润的经济主体进行管理的思想在17、18世纪的重商主义政策中就已经体现了出来。

　　在世界油气产业发展过程中，国家政府对油气产业垄断管理表现为三种形式：(1)中央政府监管，由国家统一设立政府主管机构对油气产业进行管理，如，20世纪70年代前的英国、科威特等；90年代前的日本等；(2)由中央和地方共同监管，如20世纪50年代前的美国、加拿大等；(3)油气产业完全国有化管理，如20世纪70年代前的挪威、70年代后的科威特、委内瑞拉、利比亚、马拉西亚等。由于强制监管所采取的措施是单向性的，监管的功能是部分替代市场机制配置资源，监管的主体与企业间的法律地位存在着不平等，监管对象只能被动地接受监管，形成了纯粹命令与服从的政企关系。

　　强制性监管存在较大的弊端，表现在如下几个方面：一、企业与政府间的利益合谋，即斯蒂格勒所说的“管制俘虏理论”；二、监管成本过大，抑制了经济绩效；三、监管中的不规范和低效率造成业务延误和繁文缛节问题、不作为问题、腐败问题、监管范围扩大化问题、监管程序失控问题以及缺乏监管绩效标准问题等。按强制监管理论建立的行政监管体系存在一些制度缺陷，并且导致监管失效，需要进行改革。

　　激励性监管

　　激励性监管理论，是20世纪70-80年代美国经济学家鲍莫尔、伯格和奇尔赫特等人对传统监管理论的修正。根据他们的观点，在自然垄断行业也存在着可竞争性的市场条件，这完全取决于新企业进入时所受到的障碍程度。尽管规模经济的存在限制了自然垄断行业内实际竞争者的数量，但仍存在潜在进入的可能性。当新企业进入时遇到不可逾越的障碍时，就需要政府进行干预，当企业进入没有障碍时，政府应该依据企业的公共性的程度差别，采取激励性的监管手段纠正市场失灵，提高经济效率，通过激励的政策手段，引导企业自愿按政府意图进行经济活动。激励性监管理论包括三层含义：第一，建立与企业同步发展的理性行政监管体系；第二，使监管制度化、法律化；第三，将监管与企业看作是一个共生的生命循环体，政府监管与市场机制要在资源配置上形成互补、互动的关系。 在激励监管理论的引导下，世界上一些国家对传统的监管模式进行修正主要方式是采取放松和取消某类监管条款，引入竞争机制，避免监管失灵。

　　引入激励性监管对降低监管成本起着重要的作用。根据美国经济学者的分析，1991年美国联邦监管的成本总计为5420亿美元，约占国民生产总值的9.5%；1986年澳大利亚的监管成本占国民生产总值9-19%；加拿大为12%。由于监管成本过大，从1973年至1987年间美国国民生产总值为此而损失1.5%-2%。在经合发组织的一份报告中指出，改造传统监管模式，引入激励性监管会使英国的国民生产总值提高3.5%，而法国、德国和日本则将提高6%。也就是说，引入激励性监管将意味着社会总收益的增加。

　　监管主体的工作机制

　　石油天然气的勘探开采是由勘探开采管理、井口价格管理、管网管理、市场管理三个环节组成的生产供应链。对石油天然气产业的监管将涉及从土地征用、矿区管理、运输、市场、财税、技术、职业安全、环境、进出口贸易等一系列具体事物的监管。各个国家在具体的监管范围主要依据本国市场的管理体制和开放程度，确定具体监管内容，其中市场准入、价格管理和环境监管是目前各国共同关注的监管内容。目前，国际上油气监管机构建立比较完善的国家是北美、英国和部分欧洲国家。

　　独立的政府监管机构的工作机制

　　所谓相对独立的油气监管机构，是指在隶属关系上不受政府能源部门直接管辖的监管机构。它的相对独立表现在可以依据法律所赋予的权力制定相关油气监管政策并实施监管。

　　在美国，独立监管机构的产生起自1887年。最初，这些机构的任命都是来自国会。总统虽然可以提名监管官员，但没有罢免权。在里根总统时代，里根总统对政府管理缺乏信任，便采取增设直接对总统负责的独立监管机构的办法过问下级政府的管理，增加了独立监管机构的数目，但是里根采取的是行政手段，而不是立法手段，通过在总统管理预算办公室内设立信息与监管事务办公室控制独立监管机构。在后里根时代，美国的独立监管由于巨额财政预算开支负担而招致非议。随后继任几届总统都采取了不鼓励或限制发展的政策。

　　这种总统直接管理监管的类似情况还发生在印度尼西亚。2001年《石油天然气法》取消了国家石油公司在石油行业的垄断地位，其行业管理职能移交到新成立的执行机构和监管机构，这两个机构都直接向总统负责，执行机构负责石油上游业务产量分成合同的管理，监管机构负责成品油供应和销售及天然气管道运输的管理。

　　监管主体的工作机制

　　在大部分国家，石油和天然气的监管形式可分为政监合一、行政联监、政企合监、政府-非政府机构联监等五种类型。这些不同监管形式的存在实际上反映了建立监管机构国家在选择监管模式上受到的政治形态的影响。

　　根据美国学者詹姆斯·威尔逊的分类，监管机构的设立是基于以下几种政治形态：多数主义政治(majoritarian politics)， 即把致力于消除不公平的、有害的或不当的经济行为作为行政管理目标的政治形态。第二种形态，利益集团政治(interest group politics)，即以牺牲某个利益集团的利益，而使另一个集团获益的政治形态。第三种形态，顾客政治(client politics)，使小集团得到利益，而成本由大部分民众按人头分摊的政治形态。 在石油天然气的监管模式上，涵盖了这几种不同政治形态的作用和影响。在五种监管模式中，属于多数主义政治形态的监管是独立监管和政府--非政府联合监管模式；属于利益集团政治形态的监管模式是政企联监模式；属于顾客政治形态的是政监合一、行政联监模式。由于石油天然气对一国的政治经济和社会具有特殊的重要性，如果在石油生产国与石油进口国之间，发达国家和发展中国家之间，特别是历史上曾受过殖民统治的发展中国家，以及市场经济发达与不发达国家之间进行政治形态与监管模式对比，也能找到对应关系。

　　在英国和印度，对油气的监管出现了采取由政府和企业共同组成的监管机构的发展模式。英国的“领导小组”(PILOT)成立于1998年，其主要职能是协调政府与企业间有关石油生产和开采的政策。印度石油协调委员会成立于1975年，由政府代表和企业执行官组成。委员会的工作内容包括：推动政府的法规建设，沟通企业与政府关系，信息库建设，提供国家石油信息，监管企业，协调下游产业。

　　有一些具有较完善的市场管理机制的国家，并没有设立专门的油气监管机构。德国和奥地利就是这样的国家。德国完全依靠企业自律进行管理，通过联邦卡特尔办公室(反垄断局)监控企业的市场行为。竞争控制是联邦卡特尔办公室独有的责任，法律授予办公室广泛的调查权力，它可以从企业获取信息，检查商务档案，并在当地法院的授权下搜查企业获取证据。

　　对能源的监管，国际上出现向着各国协同、区域协同监管的发展趋势。在美国和加拿大，由于两国间的天然气管道供应关系，加拿大能源管理局对天然气市场的管理机构设置已经与美国联邦能源监管委员会的监管设置相对应；准备加入欧盟的一些东欧国家，也在按照欧盟的要求建立各自的能源监管机构。估计这种趋势随着全球经济一体化的发展将不断扩展。

　　监管方式与内容

　　政府对经济的监管可分为直接监管和间接监管。直接监管是监管机构依据法律和政府的授权直接介入企业经营决策的管制行为。间接管制是指政府不直接介入企业经营决策，而是通过建立和完善市场机制及制度的方式，建立市场竞争政策，制约不正当行为。间接监管所采取的手段包括采取法律措施，以制定反垄断法、反不正当竞争法等行政法律条文，通过市场调控机制来约束企业。直接监管又可进一步分为社会性监管和经济性监管。

　　由于各国不同的政治形态决定了不同的监管重点及模式，监管实质是平衡生产商和消费者二者间的利益。对生产商来说，政府的监管任务是以制定具备适当的或公平回报率的价格为目的，对石油天然气产业的垄断权进行限制，包括实施经营许可证和服务权的授予管理规则。对消费者来说，政府的监管任务是防止企业可能出现的歧视性供给，保证消费者公平地享受服务。监管内容包括：开放油气市场的准入条件，制定各种市场准入条件，对石油上游勘探和开采采取招标或租让方式进行管理；进行最高价格限制监管，在激励企业提高内部效率的基础上，旨在节约行政费用的一种价格管理方式。具体做法是规定价格的上限，使价格原则上在这个限度下自由波动，以这种方式激励企业尽量地降低成本费，提高生产率；开展区域间竞争，将受监管的油气行业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部的效率；实行社会契约制 ，在监管机构与被监管者之间修订收费标准，如能实现比合同规定的更好的成绩将给予奖励，否则将给予惩罚；制定特许投标制度 ，政府将给予企业的经营特许权限制在一定的时期内，在特许期结束后再通过竞争投标制重新确定企业特许权。此外，在大部分国家，政府通过立法，明确规定对领土内矿产资源信息的绝对所有权，对企业的财务经营状况通过政府专门机构或授权机构进行单独审计和监控。在美国，对私营企业的财务监管是通过证券交易委员会实施的。

　　作为一种行政行为，监管受行政法的约束。对于任何可能损害监管对象合法权益的监管行为都要予以监督并提供相关的行政救济与司法救济。对于监管主体滥用监管权利以及监管对象滥用企业权利的行为，要由强制性行政法律机制进行制裁。作为监管主体，其监管工作构成了责任行政，应对其决策、实施的监管行为负肯定的或否定的行政性法律责任，对未及时向监管对象兑现监管优惠、或者违法给付监管对象非监管优惠的，应负否定性法律责任。作为监管对象，若违反法定或约定监管权利的行为，也要负否定性的法律责任。