摘要　　以西气东输工程为标志，我国天然气工业已进入蓬勃发展阶段。国家颁布了扶持天然气行业发展的一系列法规和文件，正加快推进广东LNG(液化天然气)试点、东海天然气联合开发、中俄管道天然气项目等重大建设工程，加强政府的重大问题协调功能，组织编制全国天然气发展规划，努力探索社会主义市场经济条件下的天然气行业发展规律和行业管理宏观调控方法。根据“合理布局、全面规划、远近结合、统筹兼顾”的思路和实现天然气供应稳定化、气源多元化、输配网络化、市场规范化的总体发展目标，文章提出我国发展天然气的主要原则和规划设想；着眼于天然气政策链对天然气产业链的支撑作用，从天然气监管政策、发展政策、投融资政策以及税收政策等方面提出政策框架建议，以期为形成彼此有内在联系的系统政策、指导天然气行业的发展并为最终出台专项法规打下基础。

　　关键词　　中国　　天然气行业　　发展原则　　发展规划　　政策建议

　　“十五”期间是我国经济建设持续发展的重要阶段。天然气作为清洁的新兴能源，在我国将得到快速发展。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：[发展我国天然气要实行油气并举，加快天然气勘探、开发和利用，统筹生产基地、输送管线和用气工程建设，引进国外天然气，提高天然气消费比重。积极利用国外资源，建立海外石油、天然气供应基地，维护国家能源安全。同时，开发煤层气资源。]这是“十五”期间发展我国石油、天然气工业的指导方针，也是对我们开展石油和天然气行业管理、加强宏观调控所提出的迫切要求。

　　一、我国天然气工业步入蓬勃发展新阶段

　　“十五”期间，国务院决定建设水、气、路、电四大工程。其中，西气东输工程的建设拉开了我国西部大开发的序幕，是一项规模宏大的标志性工程。我国天然气工业自此开始步入蓬勃发展阶段。与此同时，国家正加快推进广东LNG(液化天然气)试点、东海天然气联合开发、中俄管道天然气项目等重大建设工程，加强政府的重大问题协调功能，改革调整建设项目管理办法，组织编制全国天然气利用规划、天然气管网发展规划，开展天然气政策研究，举行国际论坛和交流考察活动等，努力探索社会主义市场经济条件下的天然气行业发展规律和行业管理宏观调控方法。

　　为贯彻落实党中央、国务院的战略决策，国家颁布了扶持天然气工业的一系列法规和文件，并及时确定和发布了西气东输工程、东海天然气联合开发项目的有关重大政策。其中起到重要指导作用的主要法规有：《中华人民共和国招标投标法》，《中华人民共和国价格法》，《中华人民共和国矿产资源法》，国务院令《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理力、法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，《中华人民共和国对外合作开采陆土石油资源条例》，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，《指导外商投资方向规定外商投资产业指导目录》等。其他一些相关政策还有：国家对天然气开发生产环节企业的增值税和管道运输企业的营业税，执行税法条例低档次税率；鼓励外商参与天然气开发、生产和管道运输投资，对外商投资企业所得税实行15％的优惠政策，并从获利年度开始实行“免二减三”优惠税收政策以及进口设备实行免税等。对西气东输工程，国家还特别批准若干特殊政策，如参与管道工程合作的外方可以控股，将城市管网列入对外开发合作范围，探矿权、采矿权使用费减免等，以加快推进项目对外合作和工程建设。

　　值得一提的是，遵循市场配置资源的基础性作用，针对天然气项目的综合性特点，国家成功地组织了广东LNG试点项目招商和资源采购招标、广东LNG运输招商和造船招标、西气东输工程招商和工程招标、燃气轮机打捆招标等活动，探索出一条引入竞争机制管理大型天然气项目的新路子。国家组织的广东LNG项目招标活动，还对实现我国大公司到境外参股投资上游气田开发，推动我国LNG运输业与造船业起步，积极带动我国相关产业发展，落实我国石油企业“走出去”战略等目标具有重要的意义。

　　由于天然气工业具有链型结构的特点和内在发展规律，国家明确要求必须将西气东输工程上、中、下游作为一个系统工程进行统筹考虑，做到整体优化方案，整体有效益，并坚持实行全面对外开放的方针，按市场机制和国际惯例运营操作。

　　在西气东输工程中，天然气下游市场的开发是关键，决定着管道建设和气田开发规模，并最终决定着西气东输工程的成败。针对这个基本特点，国家强调要落实用户，提高天然气利用项目的可靠程度，使西气东输工程建立在有用户、市场落实、用气项目可靠的稳定的基础上。在积极推动工程建设的同时，国家多次召开下游工作会议，通过现场交流、定期简报、用户座谈、考察培训、专题研讨等多种方式，积极推动供需双方交换意见，研究落实市场用气需求，帮助用户确立目标市场和长期合同观念，以市场需求为基础，指导双方签订“照付不议”合同，组织包括价格在内的天然气政策研究工作，积极协调气价、市场等问题。可以说，各方从抓用气市场入手，带动了西气东输工作全局的稳步推进。

　　全国天然气消费需求预测和“十五”重大天然气项目建设安排情况见表1、表2。

　　表1　　全国天然气消费需求预测　　单位：亿立方米／年 

　　表2　　“十五”重大天然气项目建设安排情况 

　　注：截至2001年底，我国现有天然气输送管道的总长度为12820公里，其中陆上11943公里，海上877公里。

　　在各级政府的大力支持下，通过项目业主的积极努力，上述政策措施有力地推动了我国天然气工业的发展，取得了显著成果。

　　二、目前存在的主要问题

　　由于我国天然气行业处于发展初期，与国民经济发展要求相比，在以下方面存在着深层次的问题以及经济体制转轨时期所带有的主要结构性矛盾。

　　1．上游资源

　　目前，我国天然气资源勘探开发由少数几家国有控股公司经营，尚未形成充分竞争的局面。储量丰度偏低和资源地远离市场，客观上造成井口价偏高。

　　2．中游管网

　　我国现有的输气管道多是单一气源对单一用户，缺乏足够的配套调峰能力、储备设施和事故应急预案，大部分城市未形成燃气管网。管网设施的薄弱和不足，严重影响着天然气市场的发展。

　　3．下游市场

　　消费者没有选择权，存在由卖方市场所形成的消费者相对弱小的现象。同时，现行天然气价格形成机制不尽合理，国家缺乏调节市场供需和平抑气价的有效手段。

　　4．管理体制

　　天然气工业上游开发与下游市场脱节，管道运营尚未打破公司界限，行业管理未能做到上、中、下游同步，投资主体单一，经济效益、管理效率低。在某些竞争性领域，政府还需进一步转变管理职能和工作作风。

　　5．政府监管

　　对天然气行业的投资、税收、价格及企业运行监管分散，国家缺乏有效监管。天然气立法工作滞后于产业发展。

　　上述结构性问题，若不能妥善加以解决，势必制约我国天然气行业的发展质量和发展速度，也将难以实现预定的行业发展目标。

　　三、对我国天然气行业发展的设想

　　随着经济结构调整的不断深入，我国天然气发展出现了新的行业特点，即：理论与实践相结合，宏观与微观相结合，长远与近期相结合，专业与综合相结合，内与外相结合，虚与实相结合。笔者认为，这六个方面的结合，不仅符合我国天然气发展的规律，而且对培育、发展社会主义市场经济条件下的天然气市场提出了新的行业管理要求。

　　根据《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，结合天然气行业发展的六个新特点，我们提出要“合理布局、全面规划、远近结合、统筹兼顾”，使天然气发展与国民经济和社会发展相适应，与能源结构调整相适应，提高天然气在一次能源中的比重，实现天然气供应稳定化、气源多元化、输配网络化、市场规范化的总体发展目标。

　　1．主要发展原则

　　(1)上游勘探开发、下游市场开拓要与管道建设同步进行，协调发展；

　　(2)坚持“走出去”战略，实施国内外天然气资源开发并举的方针，促进国内外资源的互补和优化利用；

　　(3)注重培育天然气市场，要以城市燃气和发电作为天然气长期发展的主要目标；

　　(4)结合西部大开发战略，重点实施西气东输等工程，并以此形成全国的管网基础；

　　(5)引进LNG，发展我国LNG运输与造船产业；

　　(6)建立政府监管机制。

　　2.主要规划设想

　　(1)国产气与进口气相结合，常规天然气和非常规天然气相结合，分期建设主干管道，形
成横跨东西、贯穿南北的管网格局；

　　(2)发展长距离、大口径、高压力主干管道和城市管网，建设可调配全国天然气的统一输配管理系统；

　　(3)建设储气库及LNG存储设施；

　　(4)天然气在一次能源中的消费比例，在“十五”期末达到5％左右，“十一五”达到8％左右；

　　(5)加强培训工作，重点培养天然气市场销售和商务管理人才；

　　(6)研究国家天然气发展政策，组织制定天然气法。

　　四、政策建议

　　实践表明，一个连续的天然气产业链是以其完整的天然气政策链作为支撑的。在天然气发展初期，尤为如此。因此，我们需要根据新情况，研究新问题，以形成彼此有着内在联系的系统政策，指导天然气行业的发展并为最终出台专项法规打下基础。

　　1．监管政策框架

　　(1)建立现代天然气监管框架，形成非排他性和非歧视性市场准入机制，创建公平的监管环境，需将目前若干分散于各部门的环境、技术、运营、经济等监管职能集中，进行统一管理。

　　(2)政府主要监管三项内容，即：矿产的资源监管，对健康、安全和环保的技术监管以及对自然垄断设施的经济监管。

　　(3)按政府现行管理体制，将制定政策与监管职能分开，以便指导企业和进行宏观调控。制定对管道和其他自然垄断设施的控制原则，为健康、安全和环保确定监管原则。特别是在经济监管方面，需要监督石油天然气市场的竞争发展，有效管理自然垄断的有关设施等。

　　2．发展政策框架

　　(1)充足可靠的天然气储量是发展天然气的基础和保证。要加强资源勘探开发，切实加大工作力度，提高资源保证程度(天然气资源基础、西部地区天然气储量增长预测分别见表3、表4)。一方面要研究进一步开放上游领域勘探开发办法，逐步实行资源勘探开发业主招标制，对外合作进行风险勘探；开展全国油气资源普查；与国际惯例接轨，适时调整有关储量概念，建立商业可采储量；编制资源普查和勘探开发规划。另一方面要充分发挥中央、地方的积极性，统筹兼顾、协调推动，抓紧储气库建设。同时，建立国家规划矿区，确保地下储气库建设资源和安全稳定供气。

　　表3　　全国天然气资源基础　　单位：万亿立方米 

　　表4　　西部地区天然气储量增长预测　　单位：亿立方米 

　　(2)管道输送是现代五大运输方式之一。天然气工业的链型特点，决定着管道输送的独特作用。

　　要通过管网规划与合理布局，加强管道建设，增加管道建设投资。我国天然气管道建设，可通过发行股票、债券直接向资本市场融资。国家要鼓励风险较大的天然气勘探企业及投资较大、收益相对稳定的管道企业发行建设债券或股票上市融资。要根据西气东输、广东LNG等项目建设需要，鼓励研究包括ABS(预期资产抵押，Asset-Backed　Securitization)方式在内的各种项目融资方案。

　　(3)天然气用气市场由资源、运输、价格、消费、政策法规五个要素构成。其中价格是最主要的因素。应遵循社会主义市场经济规律，以供求关系为基础，兼顾能源比价，统一考虑上、中、下游各方利益及消费者承受能力，形成合理的天然气价格机制。在谈判定价中，要鼓励供用气双方按“两头往中间算”的原则由企业协商制定价格。同时，政府要逐步放松干预，加强价格规范，实行听证制度，放宽市场准入条件，建立规范合同和签约机制；大力推行天然气企业与用户按国际惯例签订“照付不议”长期购销合同。要制定合理的能源比价，鼓励天然气消费。

　　(4)制定天然气统一标准。落实《大气污染防治法》，促进使用清洁能源，改善城市能源消费结构。尽可能采用国产化设备和材料，加快我国装备制造业的发展。积极稳妥地推进城镇化，加快市政公用管理体制和市政公用企业改革，允许非国有经济参与竞争。借鉴防治“非典”的经验，未雨绸缪，抓紧研究我国预防能源危机的紧急预案和有关工作以防患于未然。

　　(5)深化管道输送管理体制改革。现有天然气管道与上游开发实行捆绑式经营管理的体制导致垄断经营、成本核算不透明、缺乏有效监管等问题。特别是加入WTO后，经济成本竞争所带来的运输和管理方式上的不适应问题将日渐显现。需结合具体国情，改革现行管理体制，制定非排他性和非歧视性的市场准入规则，加强对管网管理系统的行业监管。同时，应由国家按经济办法对管输实行业主管理，提高管输质量，进行宏观调控。

　　(6)加强天然气培训工作。“十五”期间要提出具体人员培训计划。培训方式可采取中外合作、国内培训、境外专职培训等办法。“十一五”期间要实现培训制度化。同时，建立天然气资讯网络，通过政府和企业天然气网站，发布市场信息，对有关企业进行引导。

　　3．投融资政策框架

　　(1)抓紧基础设施建设，制定天然气上中下游共同发展的投资计划，切实做到整体优化方案，整体筹划资金，整体安排进度，整体有效益。天然气项目涉及的行业和部门较多，应在国家制定天然气协调发展规划的基础上，分别确定天然气勘探开发、运输储存、使用与消费等方面的投资计划，并对需国家支持的发展资金和资金筹措做出合理安排。

　　(2)国家将逐步推行天然气投资主体多元化，通过参股、控股、合资、合作等形式参加天然气建设。天然气行业的投融资活动，既要向国内其他行业的国有经济开放，亦将逐步向非国有经济开放。国家以国有大中型企业为核心，鼓励集体企业、民营企业和个人采取入股、租赁等方式参与投资。

　　(3)建立天然气产业投资基金。天然气产业具有收益相对稳定性的特点，基本符合产业投资基金的投资要求。因此，可从我国投融资体制改革要求和实际出发，通过向社会发行基金受益券的形式募集资金，交由专业投资管理机构运作，重点投向天然气各相关行业。

　　(4)鼓励能够发挥我国比较优势的天然气企业对外投资，支持具有竞争力的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面予以帮助。要统一协调国内天然气企业对外工作，扩大天然气对外合作领域，加强与国外石油公司合作勘探开发，鼓励天然气企业向境外投资，积极开拓国际市场，多渠道、多方式地进口天然气，并大胆吸收借鉴先进的经营方式和管理方法。同时，要抓紧制定和规范我国天然气企业境外投资监管制度。

　　4．税收政策框架

　　(1)要看到在社会主义市场经济条件下政府利用价格政策进行商业微观管理的逐步不适应性，并研究充分利用税收政策指导经济、引导企业的重要性。要给天然气企业和用户留出价格空间，使企业逐步成为制定商品价格的主体，使市场更好地引导消费用户，政府则以税收为杠杆进行宏观经济调控。

　　(2)充分运用现有税收优惠政策，妥善处理天然气生产、运输中上游、中游与下游间的财政分配关系。研究建立天然气行业税收在相关地区的合理分配制度，兼顾资源省区、过境省份的利益，体现向西部倾斜的政策。

　　(3)鼓励下游市场开发，天然气用户可与勘探企业和管道企业同等享受发行债券或股票上市等融资政策。要制定污染排放标准，加快征收环保税的研究，支持天然气发展。要进一步研究税收优惠政策，扶持新兴的天然气产业成长。同时，要正确处理国家与企业的关系，避免企业躺在国家身上追逐利润最大化。

　　目前，我国正处于社会主义市场经济转型期，经济建设已由注重外延的粗放型向注重内涵的质量型方向发展。实行市场竞争、打破垄断和实行政府监管已不可逆转。与此同时，由国家垄断逐渐转化为企业垄断的新情况亦不容忽视。党的十六大提出的新型工业化和2020年初步实现小康社会是现阶段转型经济的发展目标，更是能源经济发展的当务之急。只有正确认识和分析我国天然气发展过程中存在的问题，以链型观念研究制定天然气政策，进而形成天然气专项法规，方能在一个相对长的时期内确保天然气产业的顺利成长。