中国LNG直面世界
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摘要: 欧、美、日、韩在发展LNG方面的经验值得中国借鉴，但中国的LNG消费市场还需要进一步培育，尤其离不开政府的大力推动。 中国作为进口液化天然气（LNG）的国家，在国内天然气工业发展尚处于起步阶段、天然气行业监管框架尚不健全的条件下，借鉴主要LNG进口国发展本国..
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欧、美、日、韩在发展LNG方面的经验值得中国借鉴，但中国的LNG消费市场还需要进一步培育，尤其离不开政府的大力推动。 中国作为进口液化天然气（LNG）的国家，在国内天然气工业发展尚处于起步阶段、天然气行业监管框架尚不健全的条件下，借鉴主要LNG进口国发展本国LNG和LNG工业的政策经验，可以减少我国LNG工业的发展成本并加快发展步伐。 主要LNG进口国的实践和经验 一.美国LNG工业发展历程。 美国是世界上惟一的既是LNG进口国又是LNG出口国的国家。美国最早的LNG终端建于1969年，位于阿拉斯加的Kenai，该终端已经运行超过30年。美国自1971年第一个LNG接收站在麻省建成后开始从阿尔及利亚进口LNG，但是进口LNG在经过第一次石油危机后的1979年曾达到年进口量528 万吨，此后一直到1995年，LNG进口一直在低位徘徊（图1）。2002年，进口LNG仅占美国天然气消费总量的1.3%。但是，在过去的10年间，随着LNG液化、船运和接收站成本的持续下降、美国国内天然气价格居高不下重新激起了对进口LNG的兴趣，2003年美国LNG进口与2002年相比增加一倍以上达到1100万吨。根据EIA的预测，美国天然气消费将从2002年的22.5 Tcf增加到2010的26.2 Tcf，但是同期美国国内的天然气生产量仅从19.0 Tcf缓慢增长到 20.5 Tcf。天然气进口的增量将主要由LNG供应，LNG净进口占天然气净进口的比例将从2002年的5%上升到2010年的39%,与2002年相比，将增加进口4800万吨。 美国现有接收终端4个（不包括位于波多黎哥第五个接收站）。1971年，由Distrigas，一家比利时公司的美国子公司建设了美国第一座用于进口LNG的接收站，该站的储气容量为3.5 Bcf。1978年，El Paso在佐治亚州的Elba 岛，Williams在马里兰州的Cove Point建设了两座接收站，但是由于国内对LNG需求萎缩，这两个接收站在1980年关闭，一直到1995年Cove Point接收站重新开放但是只作为储气装置；Elba接收站于2001年开放接收了一些零星船只，2003年这两个接收站都开放为正常的LNG进口接收站。 * 政府在推动LNG工业发展中的措施及经验 与日本、韩国甚至是西欧的LNG进口国不同，美国是目前世界上最大的天然气消费国和最为成熟的天然气消费市场。2002年美国天然气消费占世界天然气消费总量的26.3%，达6675亿立方米，其中国内生产供应83%，通过管道从加拿大进口16%。政府在天然气工业发展及交易市场等方面实施了一系列的改革措施。 在20世纪早期，美国的天然气工业起步时主要是由州政府而非联邦政府进行管理，从而把天然气的消费市场仅限于气田周围，州际管道由于市场不稳定和没有明确的政策，所以投资者没有激励进行投资。市场的主要特点是生产商和消费者签订长期合同，配气商在经营区域有特许经营权。为形成全国统一市场，国会于1938年通过了《天然气法案》并建立了一个联邦电力委员会（联邦能源监管委员会前身，FERC），负责对州际管道公司输送价格的监管。 为应对部分地区的供应短缺和价格波动，1954年，美国最高法院修改天然气法案，决定由国家规定州际贸易天然气的井口价格，标志着美国天然气工业进入长达30年的国家兼管时期。在1978年以前由于井口价过低，抑制了生产商的投资热情，从而直接导致了1976-1977年的天然气危机。为解决危机，国家制定了1978年天然气法案，对新开发气田规定了较高的井口价，但是由于管理成本太高和禁止电厂、工业锅炉用气和石油危机后油价的持续低迷，从而使美国在1979-1987年天然气需求下降了21%。这一时期是美国天然气工业的低潮，同时也是进口LNG最少的时期。 自从20世纪80年代中期到20世纪90年代美国陆续颁布了1985年的FERC 436号法令，促使州际管道公司把销售和输送业务分开，允许管道公司为托运人提供公平的准入服务；1989年通过了《天然气井口价格解除管制法》规定自1993年起放开井口价格，引人市场竞争。1992年出台FERC 636号法令强制管道公司分离输送和销售业务，允许用户自由选择供应商和管道公司，标志着美国天然气市场步入成熟阶段。美国的天然气工业经过50年左右的改革，天然气需求不断增长，而实际价格自20世纪80年代开始下降，反映了美国天然气市从严格的管制到自由竞争市场转变的成功。 美国的案例说明政府规制对天然气市场开发起着非常关键的作用，政府规制必须与天然气工业发展的实际情况相适应。政府的作用应该是建立一定的法规框架，鼓励天然气勘探开发投资和基础设施建设，并保护消费者不受市场垄断力量的影响。在产业链中竞争存在的地方，是市场而不是政府在定价和资源分配方面起到主导作用。 二.日本LNG工业发展历程。 自从1969年，日本第一船LNG从美国的Alaska进口到东京燃气（Tokyo Gas）和东京电力(Tokyo Electric Power)，之后分别从阿布扎比（1977年）、印度尼西亚和文莱（1977年）、马来西亚（1982年）、澳大利亚（1989年）和卡塔尔（1997年）等国相继进口LNG，随着国内能源需求的增长和降低对中东石油的依赖，日本进口LNG增长迅速，目前是世界第一大进口LNG国，2002年进口LNG 6547万吨， 占全球LNG贸易的48.4%,占国内天然气供应的96%。 日本现有22座LNG接收站，由16个业主分别或共同拥有。为促进LNG在日本国内的广泛使用，除了管道输送网络外（由于地质条件的限制，日本的管道并不发达），一些燃气公司采用二级卫星接收终端系统，即用LNG槽车以液态方式将LNG从接收站配送到用户附近的卫星站，经再气化后进入城市配气管网。目前全国有26座二级卫星站在运营，从LNG接收站到卫星站的距离从1970年的50公里增加到现在的230公里。 在日本，70%左右的LNG（天然气）用于电力部门，只有30%用于城市燃气，作为对比，美国只有30%的天然气用于发电，欧洲的情况与美国类似。不过，在日本未来几年新增容量中只有约10%左右是燃气电厂，而同期美国和欧洲将会有80%左右的新增容量是燃气电厂，这从一个侧面反映了在目前的市场环境下，日本的燃气电厂的成本竞争力并不强（Puckett, 2003）。在未来，随着城市燃气部门放松管制、对减排温室气体的需求（日本已经批准《京都议定书》）和核能项目的推迟，日本对LNG的需求仍将会增加。据预计，到2020年日本的LNG进口需求将从目前的6547万吨增加到9522万吨。 随着天然气市场的成熟，日本政府逐步推动在向用气大户供应和地方配气公司方面鼓励竞争。1995年对“天然气行业法”的第一次修正案放开了对年消费量大于200万立方米的用户零售业务竞争，1999年第二项修正案把限制下降到100万立方米，此外鼓励地区公司进入供应区以外领域和对输气管道引入“第三者准入”。电力部门也逐步放松管制，允许进入相互的服务领域。 * 政府在推动LNG工业发展中的主要政策措施及经验 日本LNG进口是日本政府在力图实现能源供应多元化，改善日本严重的SO2和Nox污染水平的条件下推动的。政府对LNG定价、项目安排等方面对进口初期LNG的发展给予直接的支持。具体而言，政府采取了多项措施促进LNG工业在日本的发展：一是作为进口商的东京燃气公司和东京电力公司都是进口LNG的直接消费者，他们在经营区域内均有专营权，可以把LNG的高成本转移给最终消费者，从而保证了他们的投资收益；二是投资者可以享受国家银行的低息贷款；三是政府通过优惠税收政策和补贴支持对燃气取暖和制冷技术的开发等；四是政府实行严格的环境制度推动LNG在工业和商业部门的应用。 三.韩国LNG工业发展历程。 韩国是世界上第二大LNG进口国，国内所有的天然气消费都是由进口LNG来供应的。韩国对LNG进口的研究始于1979年由韩国电力公司（KEPCO）进行的可行性研究。1983年8月，韩国政府为推动LNG进口，成立了韩国燃气公司（KOGAS），该公司由财政部（50%），韩国电力（34.7%），汉城市政府（7.6%）,其他省份合计(7.7%)共同出资而组建的。公司在能源资源部（MOER）的管辖下对LNG进口进行规划、经营和管理进口和接受站等基础设施。1986年韩国在Pyongtaek建成了年接收容量为200万吨的第一座LNG接收站，并与印度尼西亚签署了进口LNG合同。到2001年底，共有20座储气罐在运营，预计到2004年将会达到35座（表1)。 韩国LNG消费最初集中在电力部门和城市燃气部门。截止到1997年底，全国32家燃气公司中已有19家改为供应天然气，天然气在城市燃气中的比重已经达到84%。随着全国天然气干线的建立和严格的环境法规，城市天然气消费增长超过了电力部门的增长，在1986-1996年之间，城市燃气部门的消费量增长了50%，而同期电力部门的消费量仅增长了12%。到1997年，城市燃气在LNG消费中的比重已经超过电力部门的比重。预计到2010年，城市燃气的消费比重将会达到71%，而电力部门只消费29%的进口LNG。 * 政府在推动LNG工业发展中的主要政策措施及经验 与日本70%LNG消费用于发电部门不同，韩国的天然气消费市场是由城市燃气和电力部门共同推动的，而在后来的发展中，城市燃气占据越来越重要的位置。政府主要在三个方面推动天然气市场的发展：（1）补贴和税收政策方面，韩国政府对天然气管线建设提供补贴，对夏季使用天然气制冷的用户补贴等。（2）严格的环保标准，有利于提高天然气相对于其他燃料的竞争力。（3）政府进行直接规划和颁发法律法规推动天然气的使用，如1991年颁布《热电联产商业法令》，工商能源部（MOCIE）每隔两年公布韩国的长期天然气供应计划等，为天然气投资提供指导。 1998年7月，韩国政府宣布对天然气工业进行重组。重组的主要目的是提高资源分配效率、引入竞争机制、提高服务质量。为此，政府将韩国燃气公司的进口和批发业务同具有自然垄断性质的接收终端和管网分开。拥有基础设施的仍然作为韩国燃气的子公司但是要引入“开放式准入制度”（OAS）以增加气与气之间的竞争。同时政府将燃气委员会和电力委员会同贸工能源部（MOCIE）下的燃气交易中心合并成为一个统一的能源委员会实施对天然气行业的放松规、私有化和行业重组。在重组之后，政府将出售大部分股份。 四.欧洲一些国家LNG工业发展历程。 传统上的西欧国家天然气储量只站全球总探明储量的4%，但是2002年西欧天然气消费总量却占一次能源消费总量的24.5%。欧洲的天然气供应除了本区域的荷兰、英国、挪威之外，主要是通过管道和LNG从俄罗斯和阿尔及利亚进口，事实上，从后面两个国家进口的天然气已经占到西欧天然气需求量的40%左右。如果以区域而言，2002欧洲进口LNG总量为3517万吨，超过美国的583万吨，其中西班牙和法国是全球进口LNG第三和第四大国。 欧洲正在运行的LNG接收站有9个，其中，法国2个，西班牙3个，比利时、意大利、希腊和土耳其各1个。停止运行的有两座，分别位于英国的坎威岛（Canvey）和法国的Le Havre。1964年英国和法国规划通过冷冻船从位于撒哈拉沙漠的Hassi R’Mel进口LNG并计划在阿尔及利亚的Arzew建造一个液化工厂。1964年天然气液化工厂正式投入运行，标志着世界上第一个LNG商业贸易在阿尔及利亚和英法之间进行。法国由于本国天然气资源缺乏成为欧洲LNG进口的先行者和进口大国，1975年，阿尔及利亚在Skikda建设另一个液化工厂，用于向法国的第二个接收站Fos-sur-Mer出口LNG，1980年法国在大西洋海岸的Montoir-de-Bretagne建设第三个接收站。英法之后，西班牙于1971年，意大利于1972年分别开始进口LNG。而英国则于1982年由于在北海发现了大量的天然气储量，从而停止了购买LNG合同。随后，比利时于1982年，意大利从2000年开始进口。 * 政府在推动LNG工业发展中的主要政策措施及经验 欧洲各国天然气资源和消费市场极不平衡，市场成熟的荷兰和英国等，不仅天然气消费占一次能源消费总量40%左右（2002年数），而且这两个国家是欧盟内部主要的天然气出口国，而希腊和瑞典等国天然气消费刚刚起步，仅能满足不超过5%的国内能源需求 (BP, 2003)。所以欧盟在协调各国的天然气政策时充分考虑了各国市场发展阶段的差异。和美国相同，LNG是作为满足国内对天然气需求的一种途径而存在的，天然气消费市场同时是对进口的LNG和管道天然气而言的。欧盟对天然气市场的监管主要体现在3个法令上。1975年，欧盟颁布法令限制天然气在电力部门的使用，从而造成了天然气在电力部门的使用停滞不前。直到1991年限制电力部门使用天然气的禁令被取消，天然气重新进入电力行业并取得了迅速发展。1998年5月欧盟委员会颁布新的天然气法令，旨在欧盟成员国的天然气部门推动市场化改革，该法令的突出特征是分阶段开放市场引入气与气的竞争、管网的第三方准入对特定条件的豁免等。 中国从世界LNG消费国实践中得到的启示 联合国副秘书长、联合国环境规划署执行主任克劳斯·特普费尔2003年曾经表示中国如果要到2020年实现GDP比2000年翻两番、全面建设小康社会的目标，必须选择可持续发展的道路。因为如果中国采取西方式的消费社会，那么中国的环境容量、全球资源基础无法支持中国战略目标的实现。在实现经济持续增长的同时，实现和环境的协调发展，转向清洁、高效能源品种，比如用天然气代替煤炭是中国可持续发展战略的重要内容。我国LNG发展初期既没有欧洲市场内气电对煤电的成本竞争力，也没有日本和韩国市场中LNG进口商和经营商即为具有区域垄断权利的天然气消费者，比如电力公司和燃气供应商，他们可以将部分LNG高价格转嫁到最终消费者身上。所以中国LNG工业发展初期如果没有各级政府的强力支持，很难想象LNG工业可以克服投资巨大、经济回报不确定的起步阶段。发展条件较好的LNG消费国的经验为中国克服发展初期的困难提供了许多可以借鉴的地方： 1.政府要对LNG（天然气）发展在国家能源供应系统中的作用进行中长期规划，比如确定LNG的阶段发展目标，LNG相关基础设施的建设规划和管网布局等，为LNG工业发展吸引来自各个渠道的投资提供稳定和连续的政策预期，降低投资环境的不确定性。发展规划必须有政策措施配套支持，比如向日本和韩国制定建筑节能标准推动天然气制冷或集中供热的使用，严格执行电厂的污染物排放标准，对LNG基础建设项目提供银行贷款担保或由国家开发银行提供低息贷款等。 2.政府对LNG（天然气工业）的监管政策必须和市场发展阶段相适应。在LNG工业发展初期，授予LNG供应商区域经营垄断权，并允许他们将LNG的高成本部分转嫁到最终消费者身上。而不是在起步阶段就一味考虑放开市场、鼓励气与气的竞争。事实上，在一个没有许多消费者和许多供应商可供选择的条件下，放开市场对消费者而言可能带来供应的突然中断，对供应商而言没有稳定市场将带来投资收益的不确定性，影响了他们对LNG基础设施的投资，最终是LNG工业发展缓慢。 3.中国没有欧洲和韩国发展LNG工业时国内已经存在相当发达的城市燃气管网的基础，中国也没有现成的电力市场作为LNG发展初期的核心用户。面对一个低成本的煤电市场，政府要把天然气发电作为可再生能源技术来看待，采取支持可再生能源比如风能、太阳能、生物质能类似的政策支持天然气发电技术的推广作为LNG发展初期的核心用户。比如可以采取对天然气发电装机容量进行补贴，或对通过立法等形式规定电网必须按照一固定价格购买一定比例的气电等手段支持LNG工业。随着市场扩大、技术进步、经验学习和城市管网建设的完善，LNG供应成本将逐渐降低，LNG消费将逐步从发电部门转移到城市居民。■ 表1 韩国LNG接收站和管网设施 项目 地点 1999 2000 2001 2002 2003 2004 LNG容量(MM kl) 1.90 2.00 2.28 3.10 3.78 4.46 Pyeongtaek 10 10 10 10 10 10 储气罐数 Incheon 9 10 12 14 16 18 Tongyeong - - - 3 5 7 管线长度(km) 1,955 2,056 2,354 2,444 2,455 - 资料来源：E.S. Park, H.S. Kim and S.B. Hong, 2001 |
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